Auswirkungen politischer Steuerung auf die Organisationen und das professionelle Handeln in der Sozialen Arbeit

Abstract

Im Zentrum des Erkenntnisinteresses der empirischen Studie stand die Beantwortung der Frage, in welcher Weise sich politische Steuerung, in Gestalt von Gesetzen und Verordnungen, auf Organisationen und das professionelle Handeln in der Sozialen Arbeit auswirkt. Am Beispiel der Reform des schweizerischen Erwachsenenschutzrechts wurde anhand drei ausgewählter Erwachsenenschutzbehörden in drei verschiedenen Kantonen empirisch untersucht, inwiefern eine konkrete Gesetzesänderung die Ebene der Organisation sowie die des berufspraktischen Handelns der darin tätigen Fachkräfte prägt. Methodisch verfolgte die Studie einen qualitativ-rekonstruktiven Ansatz: Es wurden verschiedene Dokumente (Gesetzestexte, Falldossiers, Interviews) nach kontrastiven Kriterien ausgewählt und objektiv-hermeneutisch interpretiert. Die Ergebnisse der Analysen zeigen, dass die auf gesetzlicher Ebene eröffneten insgesamt grossen Gestaltungsspielräume auch für die Errichtung unterschiedlicher Organisationsmodelle und die Entwicklung bestimmter Verfahrensabläufe genutzt wurden. Die Unterschiede in der Organisationsgestaltung betreffen vor allem die Einbettung in die kantonale, kommunale oder regionale Behörden- bzw. Gerichtsstruktur. Im inneren Aufbau sind sich die von uns untersuchen drei Behörden bzw. Gerichte relativ ähnlich. Alle Erwachsenenschutzbehörden in unserem Sample sind primär als Beurteilungs- und Entscheidungsgremien konzipiert, die Führung von Massnahmen gehört nicht zu ihren Aufgaben. In den Spruchkörpern ist vor allem juristisches und sozialarbeiterisches Personal tätig, wobei es keine institutionalisierte Arbeitsteilung zwischen diesen Personalkategorien gibt. Die Präsidien sind mit Juristen besetzt. Auf der Verfahrensebene wurde die Fallführung und Abklärung in 11 Fällen analysiert. Auf dieser Ebene bestehen gesetzlich eingeräumte Gestaltungsspielräume etwa in der Frage, ob die Behörden Abklärungen selbst durchführen oder sie delegieren, wie und wann sie die vorgeschriebenen Anhörungen durchführen oder wie sie mit dem Gebot der Interdisziplinarität umgehen. Alle Behörden des Samples tendieren dazu, Abklärungen mehr oder weniger zu delegieren, anstatt sie selbst durchzuführen. Charakteristisch für alle Behörden ist ein hohes Mass an Standardisierungen der Arbeit, etwa durch Verwendung vorgefertigter Textblöcke in Schriftstücken. Ein Preis dieser Standardisierung ist, dass fallspezifische Konkretisierung von Zielsetzungen und Modalitäten von Massnahmen nur in geringem Masse stattfinden. Die mit der Gesetzesreform angestrebte «Massschneiderung von Massnahmen» beschränkt sich auf die falladäquate Auswahl bzw. Kombination gesetzlich vorgesehener Beistandschaftsformen. In den Entscheidungen sind unterschiedliche Orientierungen erkennbar, sowohl eine Orientierung an der Selbstbestimmung von Klientinnen bzw. Klienten als auch eine Orientierung an deren Schutz. In der Verfahrensführung und in Bezug auf die Entscheidungsfindung ist keine interdisziplinäre Arbeitsteilung erkennbar, scheint aber aufgrund vor allem juristisch und diagnostisch anspruchsvoller Aufgaben sinnvoll. Mit Blick auf die Zielsetzungen der Gesetzesreform erscheinen wesentlichen Ziele (Förderung von Selbstbestimmung, juristische Korrektheit der Verfahrensführung) erreicht. Auch die Entscheidungsfindung ist meist fachlich nachvollziehbar begründet. Jedoch beschränkt sich die Arbeit der KESB im Wesentlichen auf die Produktion solcher Entscheide. Die Einrichtung einer für die Abklärung und letztlich auch für die Durchführung von Massnahmen notwendigen Arbeitsbeziehung mit den Klientinnen und Klienten wird, wie schon in der früheren Praxis der Vormundschaftsbehörden, anderen Diensten überlassen. An dieser Stelle werden Gestaltungsspielräume des Gesetzes nicht genutzt. Insgesamt erscheint die Nutzung von gesetzlich eröffneten Gestaltungsspielräumen von zu Verfügung stehenden Ressourcen, Bedingungen im Umfeld der Behörden und von Selbstverständnissen tradierter Behördenorganisation beeinflusst zu sein.